Depuis les années 2000 les élections et le rejet de changements anticonstitutionnels de gouvernements sont les nouveaux objectifs affichés de l’Union africaine pour renforcer la démocratie sur le continent. Le 15 février 2012, est entrée en vigueur la Charte africaine sur la Démocratie, les Elections et la Gouvernance.
L’affirmation de ces objectifs n’ont pas enrayé le phénomène des coups d’états en Afrique : Mauritanie (2008), Guinée (2008, 2009), Guinée-Bissau (2009 ; 2012), Madagascar (2009), Niger (2010), Mali, Guinée (2012), Centrafrique (2013).De nombreuses élections sont suivies de violences voire des affrontements ethniques : Kenya, Gabon, Togo, Guinée, RDC etc. Ces coups d’Etat illustrent la difficulté des Etats africains à maîtriser et s’approprier les mécanismes électoraux comme source légitime du pouvoir.
L’une des difficultés tient à la confusion de l’Union africaine sur le concept de démocratie qu’elle affirme promouvoir à travers des élections « libres et transparentes ». A cette confusion s’ajoute le caractère réfractaire des Etats africains longtemps dominés par des dirigeants autocrates à se soumettre de gaieté de cœur à cette forme d’alternance du pouvoir politique.
I- Approche électorale de l’Union africaine
L’Union africaine (UA) a parmi ses objectifs, la promotion des principes et des institutions démocratiques, la bonne gouvernance et l’état de droit. Bien qu’elle ne donne pas une définition de la démocratie, elle érige les élections en remparts contre les changements anticonstitutionnels.
A- Les élections comme rempart contre les changements anticonstitutionnels
Depuis 1997, l’Organisation pan africaine condamne les changements anticonstitutionnels de gouvernements. Cette condamnation est inscrite dans l’article 4p de l’Acte constitutif de l’Union africaine.
L’Organisation a recensé les éléments qui entrent dans la définition du changement anticonstitutionnel de gouvernement depuis le 36ème sommet de l’Organisation en 2000. Ils figurent dans la Charte africaine de la Démocratie, des Elections et de la bonne Gouvernance adoptée en 2007. L’article 23 intitulé « des sanctions en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement » donne comme liste :
1. Tout putsch ou coup d’Etat contre un gouvernement démocratiquement élu.
2. Toute intervention de mercenaires pour renverser un gouvernement démocratiquement élu
3. Toute intervention de groupes dissidents armés ou de mouvements rebelles pour renverser un gouvernement démocratiquement élu.
4. Tout refus par un gouvernement en place de remettre le pouvoir au parti ou au candidat vainqueur à l’issue d’élections libres, justes et régulières.
5. Tout amendement ou toute révision des Constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte aux principes de l’alternance démocratique.
Les sanctions encourues par les contrevenants, consistent en la suspension par l’Union, du droit de participation de l’Etat concerné aux activités de l’organisation (art 23 et 30 de l’Acte constitutif). La Charte africaine de la Démocratie prévoit également la traduction des auteurs de changement anticonstitutionnel de gouvernement devant la juridiction compétente de l’Union, le refus d’asile et l’extradition de ces auteurs etc. (art.25). Le Protocole relatif à la création du Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union africaine (CPS), adopté à Durban (Afrique du Sud) le 9 juillet 2002 qui est entré en vigueur le 26 décembre 2003 dispose que le Conseil de paix et de sécurité impose des sanctions chaque fois qu’un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produit dans un Etat membre. La Centrafrique a ainsi été suspendue de l’UA par une décision du CPS du 25 mars, après le renversement du Président François Bozizé par le chef de la coalition rebelle, Michel Djotodia. L’organe, bien qu’ayant pris acte du départ de Bozizé, tout en exigent la restauration immédiate de l’ordre constitutionnel, a, en outre imposé des restrictions de voyager et le gel des avoir des responsables de Seleka, y compris du nouveau chef de l’Etat.
Les coups d’état intervenus en Mauritanie, à Madagascar, au Niger, au Mali et en Guinée Bissau alors que ces Etats avaient des dirigeants issus d’élections reconnues démocratiques montrent que les mesures prises par l’Union africaine sont insuffisantes pour empêcher les changements anticonstitutionnels de gouvernement. En plus des coups d’Etat, les révoltes populaires qui ont ébranlé la Tunisie, l’Egypte et la Libye constituent un autre mode d’alternance du pouvoir en Afrique et l’Organisation n’y est pas préparée. Elle déclare à leur propos que :
« Les révolutions populaires intervenues en Tunisie et en Egypte étaient inédites et ont posé de sérieux problèmes doctrinaux, car ne correspondant à aucun des cas de figure prévus par la Déclaration de Lomé sur les changements anticonstitutionnels de Gouvernement».
En réalité si l’Union africaine est prompte à condamner les coups d’Etat, elle l’est moins face aux modifications des constitutions et des codes électoraux par des dirigeants qui ont, pour la majorité d’entre eux, accédé au pouvoir par des coups d’Etat et qui cherchent ainsi à s’y pérenniser.
Ainsi en 2009, le Président du Niger, Mamadou Tandja, après s’être accordé les pleins pouvoirs et dissout l’Assemblée nationale, a également dissout la Cour Constitutionnelle qui à trois reprises s’était opposée à son projet de référendum pour modifier la Constitution pour lui permettre de se représenter. Il a ainsi violé le principe d’inamovibilité des magistrats et organisé un référendum qui lui a permis de modifier la Constitution. L’Union africaine qui a peu réagi face à ces agissements, a condamné le Conseil Suprême pour la Restauration de la Démocratie (CSRD) qui l’a renversé et a suspendu le Niger. Ce pays ne sera réintégré dans les instances africaines qu’après une transition de treize mois à l’issue de laquelle la junte a organisé des élections législatives et présidentielle.
Une élection mal organisée, a pourtant un impact sur les scrutins qui suivent comme le montre plusieurs pays africains. Les mois prochains, des élections auront lieu à Madagascar. Les prémisses d’une autre crise majeure sont déjà palpables et l’UA doit déjà prendre des mesures et moyens conséquents pour y faire face. Le pays est dirigé depuis 2009 par Andry Rajoelinaarrivé au pouvoir par un putsch, et qui est resté bien au-delà des six mois imposés par l’UA pour un retour à l’ordre constitutionnel. Une lueur commençait à apparaître après la décision de deux principaux protagonistes du blocage politique, l’actuel Président et son prédécesseur installé en Afrique du Sud, Marc Ravalomanana, de ne pas se présenter à l’élection présidentielle prévue le 24 juillet et le 25 septembre juillet 2013. Mais contre toute attente, et à la date butoir des dépôts des candidatures, Andry Radjoelina a présenté sa candidature qui a été retenue par la Cour électorale spéciale (CES). Il a invoqué la candidature de l’épouse de son challenger,Lalao Ravalomana pour justifier la sienne. Un autre candidat à cette élection est l’ancien Président Didier Ratsiraka, 76 ans qui a dirigé le pays de 1975 à 1993 et de 1997 à 2002 et l’avait quitté après un violent bras de fer électoral avec Marc Ravalomanana.
B- Les élections, panacée pour l’instauration de la démocratie
Le rejet d’un gouvernement anticonstitutionnel n’est pas un critère suffisant pour l’instauration de la démocratie. L’Acte constitutif de l’Union africaine ne mentionne pas le mot « élection » mais entend promouvoir les principes et les institutions démocratiques, la participation populaire et la bonne gouvernance. Les élections sont également sous entendues dans d’autres textes de l’Organisation comme la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples qui stipule dans son préambule que les droits civils et politiques sont indissociables des droits économiques, sociaux et culturels. Cette charte dispose en son article 13 que :
« Tous les citoyens ont le droit de participer librement à la direction des affaires publiques de leurs pays, soit directement soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis … tous les citoyens ont également le droit d’accéder aux fonctions publiques de leurs pays »
L’Union énumère des principes, qui sans être exhaustifs rentrent dans les principes démocratiques. La Charte africaine de la Démocratie, des Elections et de la bonne Gouvernance cite entre autres, la tenue régulière d’élections transparentes, libres et justes afin d’institutionnaliser une autorité et un gouvernement légitimes, la création des conditions nécessaires pour faciliter la participation des citoyens, la liberté de la presse, l’obligation de rendre compte de la gestion des affaires publiques, le renforcement du pluralisme politique etc. Le chapitre VII de la Charte porte sur les « élections démocratiques ». L’Union donne les directives que les Etats doivent suivre pour l’organisation des élections. Celles-ci relèvent de leur responsabilité, mais ils peuvent solliciter l’aide de la Commission de l’Union qui dispose d’un fonds et peut envoyer des observateurs électoraux.
Dans les faits, l’Union africaine est peu présente lors de l’établissement des listes électorales, une phase cruciale où commencent les fraudes dès le recensement avec une volonté délibérée de surestimer ou d’exclure certaines populations en raison d’une suspicion de leur penchant pour certains candidats (Guinée, Togo, RDC). Elle prévoit certes l’envoi d’une mission exploratoire ou d’information, mais celle-ci n’est pas suffisante pour garantir l’absence de fraudes ou la bonne organisation du processus. Pour le scrutin, l’Organisation africaine dépêche des missions d’observation des élections.
Malgré ses ambitions, L’Union africaine ne dispose ni de stratégie, ni de structures adéquates et peu de fonds pour lui permettre de répondre aux demandes d’assistance électorale. En 2002, elle a adopté la Déclaration sur les principes régissant les élections démocratiques en Afriquequi souligne la nécessité de renforcer le rôle de l’Organisation dans l’observation et le suivi des élections et des processus de démocratisation ainsi que des directives pour les missions d’observation et de suivi des élections. Elle a mis sur pied une unité pour l’Assistance électorale à la Démocratie et les élections (UDAE) au sein du département des Affaires politiques de la Commission qui a pour objectif de mettre en œuvre le programme l’Union africaine pour la promotion de la démocratie et des élections démocratiques et de faciliter le renforcement des capacités des organismes de gestion des élections à travers des formations, échanges de ressources humaines, de traiter les demandes d’assistance électorale etc. Cette unité qui est déjà opérationnelle est sous équipée tant en ressources humaines qu’en moyens matériels et financiers.
L’Union africaine est en réalité tributaire d’autres organisations internationales comme l’Organisation des Nations Unies, l’Union européenne et de l’Organisation internationale de la Francophonie qui lui apportent une assistance en matière électorale : formation, fonds, fourniture de matériel électoral etc. Il existe un plan d’action pour la mise en œuvre d’un partenariat stratégique Afrique -UE.
L’absence de doctrine électorale est un handicap pour l’Union africaine qui l’empêche de prendre des décisions cohérentes dans les processus électoraux. Cela a été le cas à la suite de la proclamation des résultats de l’élection présidentielle ivoirienne de novembre 2010 où les deux candidats du second tour ont tous été proclamés vainqueurs, chacun par une des institutions de l’Etat. Alassane Ouattara a été déclaré gagnant par la Commission électorale indépendante (CEI) tandis que la Cour constitutionnelle a proclamé la victoire de Laurent Gbagbo.
La Mission d’observation électorale de l’Union européenne (MOEUE), qui après l’ONU avait le plus grand nombre d’observateurs électoraux (120), avait, quant à elle regretté que ses observateurs n’aient pas eu accès aux procès-verbaux des bureaux de vote, malgré ses demandes répétées. Elle a considéré que la décision du Conseil constitutionnel prise sur la requête du candidat Laurent Gbagbo est une infraction à la loi ivoirienne qui ne lui permet pas d’annuler partiellement une élection ou de modifier les résultats. Pour la Mission cette décision du Conseil constitutionnel est :
« disproportionnée et représente une violation du droit du suffrage puisqu’elle annule 664 405 votes, soit 16% des voix des électeurs ivoiriens pour proclamer la victoire de l’ex candidat Laurent Gbagbo ».
Ce n’est pas la première fois que deux candidats sont déclarés vainqueurs d’une même élection présidentielle. Le scénario avait déjà été observé à l’élection présidentielle malgache en décembre 2001 et encore en Côte d’Ivoire en 2002.
L’Union africaine, bien qu’ayant reconnu la victoire d’Alassane Ouattara, était dans une situation confuse en raison du tiraillement de ses membres. Ainsi :
« Le président ougandais, Yoweri Museveni, avait par exemple qualifié de « simpliste » la position des Nations unies qui ont reconnu la victoire d'Alassane Ouattara : « Il faut ouvrir des enquêtes…. Il ne faut pas se contenter de dire que untel ou untel a gagné. » Le président Sud-Africain Jacob Zuma avait quant à lui estimé que les résultats du second tour de l’élection présidentielle présentaient des « contradictions ».
La Mission d’observation électorale de l’Union africaine en Côte d’Ivoire avait notamment regretté des actes de violence (morts, séquestration, intimidation, dégradation de matériel électoral ...) et avait considéré que cela devrait faire l’objet d’une appréciation minutieuse de la part des organes compétents afin de déterminer leur impact sur le scrutin.
De même, la MOE de l’UA qui a supervisé l’élection présidentielle couplée des législatives le 28 novembre 2011 en RDC, en déployant ses observateurs dans la capitale Kinshasa, tout en notant les insuffisances et des difficultés techniques qui ont entraîné des incidents violents, a exhorté les candidats à se soumettre au verdict des urnes et à recourir aux voies légales pour toute contestation. La timidité de l’appréciation de l’UA contraste encore une fois encore, avec le rapport des observateurs de l’Union européenne qui ont estimé que ni la présidentielle, ni les législatives de 2011, n’ont été crédibles. Malgré la modification constitutionnelle faite à l’initiative du Président Joseph Kabila le 15 janvier 2011, en remplaçant un scrutin majoritaire à deux tours par une élection majoritaire à un seul tour provoquant un rejet de l’opposition, l’Union africaine, s’est très peu prononcée sur la situation en RDC. Avant le scrutin, le Conseil des Sages a juste dépêché une mission d’information, début octobre et début novembre pour aider aux préparatifs des élections pour consolider la démocratie.
L’Union africaine n’a pas une réelle stratégie quant à l’attitude adéquate à adopter. La généralisation des accords post électoraux visant à demander aux principaux candidats la formation de gouvernement d’union nationale ou encore le fait de conditionner la levée des sanctions contre des gouvernements issus de changements anticonstitutionnels à l’organisation par eux des élections montrent ses lacunes.
L’UA tente, certes de tirer des leçons, mais elle a du mal à définir la meilleure attitude à adopter. Ainsi, après les violences post-électorales au Kenya de 2007-2008 qui ont fait plus de 1000 mort et 350 000 déplacés, la 10ème session ordinaire de la Conférence de l’Union du 31 janvier au 2 février 2008, a décidé d’engager une réflexion collective sur les défis liés aux tensions et aux disputes qui caractérisent souvent les processus électoraux en Afrique, notamment le renforcement des capacités africaines aux niveaux national, régional et continental en matière d’observation et de suivi des élections. Le Conseil des Sages a été chargé de mener cette réflexion.
Pour la présidentielle de mars 2013, l’Union africaine qui d’habitude déploie une vingtaine d’observateurs, y a dépêché 65 observateurs conduits par l’ancien président du Mozambique,Joaquim Chissano, secondé par la Madame Aïsha Abdullahi, la Commissaire de l’UA pour les affaires politiques.
Si son action au Kénya est salutaire, son observation des élections gambiennes pose des questions par rapports aux principes régissant les élections où suivant le point 3.12, elle se réserve le droit de ne pas envoyer des observateurs ou de les retirer au cas où les conditions dans le pays ne répondent pas aux principes directeurs de l’Union africaine pour l’organisation d’élections libres et transparentes. En effet, l’UA a envoyé des observateurs pour superviser l’élection présidentielle du 24 novembre 2011 et des législatives du 29 mars 2012 où le Président Yaya Jammeh, invoquant l’illettrisme de la population, a imposé le vote avec des billes en guise de bulletins, dans des bidons de différentes couleurs (urnes). La CEDEAO avait refusé d’y envoyer des observateurs estimant que les conditions d'une élection libre, juste et transparente n'étaient pas réunies.
II- Elections prérogatives de la souveraineté étatique
L’Union africaine trouve la limite de sa volonté de promouvoir la démocratie et l’alternance politique dans les principes de souveraineté nationale et de non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats énoncés dans son Acte constitutif.
A- Primauté des principes de souveraineté et de non-ingérence dans les affaires internes
La Charte africaine de la Démocratie, des Elections et de la Gouvernance parle de promouvoir et renforcer l’adhésion au principe de l’Etat de droit fondé sur le respect et la suprématie de la Constitution et de l’ordre constitutionnel des Etats parties.
Pourtant, certains gouvernements n’hésitent pas à modifier les constitutions en leur faveur sans que cela ne suscite une réaction de l’Union. Parfois les lois électorales sont violées. Certaines manœuvres consistent à susciter les acteurs politiques même si ceux-ci n’ont aucune base électorale. Par exemple, en Guinée, en 2009, le capitaine Moussa Dadis Camara avait favorisé la création d’une centaine de partis politique s’ajoutant à la quarantaine qui existait depuis les années 1990. La plupart des candidats de ces partis n’ont pas pu atteindre 1% de suffrages exprimés au premier tour de l’élection présidentielle. Au Togo en 1993 comme en Guinée en 2003, ou encore au Tchad en 2011, devant la décision de boycott de l’opposition, le pouvoir n’a pas hésité à faire créer des partis politiques avec des leaders politiques sans envergure pour l’affronter aux élections qu’il a largement remportées.
En plus des considérations de souveraineté et de non-ingérence dans les affaires intérieures, le nombre d’observateurs que l’Union déploie sur le terrain ne lui permet pas de s’assurer de la fiabilité de tout le processus électoral auquel elle apporte son quitus.
Un autre élément qui explique la difficulté de l’Union africaine à promouvoir la démocratie tient à son instance suprême de décision, la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement. Un grand nombre de Chefs d’Etat et de gouvernement sont arrivés au pouvoir par la force. Ce sont eux qui sont amenés à condamner les nouveaux dirigeants qui emprunteraient les mêmes moyens qu’eux. Cette incohérence produit d’autres incohérences quand la Conférence désigne un de siens pour mener la médiation dans un Etat en crise. Ainsi des chefs d’Etat arrivés au pouvoir à travers des coups d’état militaire se trouvent investis par leurs pairs pour favoriser un bon processus démocratique dans d’autres pays.
L’intérêt de l’Union pour l’organisation des élections est en réalité une prise en compte des nouvelles réalités sociales apparues dans les années 1990 avec la fin de la guerre froide.
B- Expression de la volonté des populations
L’organisation des élections libres est d’abord l’exigence des populations africaines avant leurs appropriations par les institutions. La crise économique, la détérioration de leurs conditions de vie et la chute du mur de Berlin ont favorisé les contestations sociales dans de nombreux Etats africains. Des conférences nationales sont organisées pour réclamer des régimes démocratiques. C’est la fin des régimes à partis uniques. Les gouvernements autoritaires s’ouvrent au pluralisme politique d’où la réapparition de partis politiques d’opposition interdits depuis la fin des années 1960, l’émergence d’une presse indépendante du pouvoir politique. Les libertés publiques commencent à devenir une réalité.
Les élections pluralistes remplacent les plébiscites organisés par les régimes en place. Les premières alternances politiques non issues de coups d’état militaire commencent à éclore :Bénin, Cap-Vert, Ghana, Mali etc. Cependant ce mode d’alternance démocratique ne s’impose pas partout. L’alternance politique s’obtient ailleurs au prix de guerres civiles (Somalie, Libéria, Sierra Léone, Guinée-Bissau, République Démocratique du Congo, Congo, Rwanda, Burundi etc.). Dans ces clashes, le désir de certains clans d’accéder au pouvoir se heurte à une résistance des autorités établies. Dans d’autres Etats, les aspirants au pouvoir sont confrontés aux manipulations. Par des combines utilisant les moyens de l’Etat et en pervertissant le système normatif, les autorités en place excluent leurs adversaires des compétitions électorales. De telles manœuvres favorisent même la dévolution dynastique du pouvoir (RDC, Togo, Gabon). La manipulation n’est pas du ressort exclusif des autorités en place. Elle est aussi parfois utilisée par l’opposition. La classe politique dans son ensemble (pouvoir et opposition), attise les frustrations identitaires qui conduisent dans certains cas à des affrontements communautaires.
Le concept de démocratie est brandi comme un leitmotiv dans un pur esprit de mimétisme de ce qui se passe ailleurs et non comme une réelle volonté de favoriser la démocratie et les institutions démocratiques. Les résultats contradictoires d’une même élection émanant de deux institutions du même Etat illustre une absence de culture démocratique. Une étude attentive des institutions peut montrer que les résultats sont plus conditionnés à la composition des institutions et à leurs liens ou allégeances avec les acteurs politiques qu’ils ne reflètent le réel verdict des urnes. Ce constat explique l’exigence des oppositions africaines pour que les élections ne soient pas organisées par le gouvernement, mais par des autorités administratives indépendantes qui ces dernières années ont pris le nom de commissions électorales nationales indépendantes.
Une des institutions incontournable est la Cour suprême ou la Cour constitutionnelle, l’organe suprême dans le processus électoral. Il est d’un grand intérêt de connaître le mode de nomination de ses membres. Dans la crise malgache en 2002, la Haute Cour Constitutionnelle avait dans un premier temps proclamé la victoire de D. Ratsiraka, avant, après sa recomposition, d’annoncer que M. Ravalomanana était le vainqueur de l’élection présidentielle de décembre 2001. Une telle incohérence émanant des organes étatiques la décrédibilise. Où et comment faire un recours dans de tels cas en l’absence de confiance des acteurs politiques aux institutions nationales ? La Cour de Justice de l’Union africaine peut-elle connaître des contentieux électoraux africains ? Aura-t-elle plus de crédibilité que les institutions nationales ?
L’Union africaine doit élaborer un guide qui devra entre autres mettre l’accent sur la déontologie et l’éthique auxquelles doivent se conformer les institutions intervenant dans les processus électoraux.
La démocratie est loin d’être ancrée dans les mœurs en Afrique. Constitue-t-elle pour autant un mythe pour le continent. Non, le processus démocratique fait progressivement son entrée dans le paysage politique africain avec l’essor de la société civile, l’émergence du pluralisme politique. De nombreux Etats commencent également à se familiariser avec la tenue d’élections qui ne sont pas toujours contestées et qui y ont favorisé l’alternance à de nombreuses reprises, ce qui n’est pas le cas de la majorité (Ghana, Cap-Vert). Beaucoup sont encore confrontés au difficile enracinement d’une culture démocratique. Pourtant la forte mobilisation des populations, qui n’hésitent pas à parcourir des distances importantes, et attendant en rangs pendant des heures d’accomplir, cet acte citoyen, est le gage de l’intérêt, qu’elles portent au choix démocratique de leurs dirigeants.
Hassatou Baldé
Session extraordinaire de la Conférence de l’Union sur l’état de paix et de sécurité en Afrique, Addis-Abeba 25 -25 mai 2011
Rapport final sur les élections présidentielles en Côte d’Ivoire : http://eeas.europa.eu/delegations/guinea/documents/press_corner/news/20110125_fr.pdf
_GTTgeDEFINITIF.png){kind=logo}
